Overblog
Editer l'article Suivre ce blog Administration + Créer mon blog
26 août 2010 4 26 /08 /août /2010 17:40

 

Article paru dans la revue de l’Association des magistrats de la Cour des comptes ‘comptes et nouvelles’

 

2008

 

Le parcours d’un magistrat, dans le cadre de l’édition du bicentenaire de la Cour des comptes de ‘comptes et nouvelles’

 

 

 

 

 

Ce jour de 1993 où je prêtai serment fut à la fois un grand honneur et un grand bonheur. Cependant, comme pour la plupart des carrières en leur phase initiale – mais sans doute plus au sein de l’un des grands corps de l’Etat – il est difficile de savoir où la somme des contingences, des hasards et des chances qui parsèment un parcours professionnel vont mener, naturellement hors des plans préconçus (si tant est qu’il y en ait).

 

La richesse des expériences qu’offre le service public, surtout lorsque l’on appartient à la Cour, accroît le spectre des possibles, nonobstant les éventuelles incursions vers le secteur privé, la vie politique ou les institutions internationales.

 

A ce stade très originel de ma vie professionnelle, je n’avais en réalité défini que quelques éléments épars que je souhaitais structurants : la volonté d’agir dans le concret, la dimension internationale, la diversité des expériences.

 

Avec maintenant quatorze ans de recul depuis le jour de ma prestation de serment, j’observe à quel point le statut de magistrat à la Cour permet de satisfaire les souhaits les plus divers et, en l’occurrence, d’inscrire une carrière dans cette triple perspective.

 

L’ambition du concret signifie vouloir que son action contribue à modifier la réalité afin de n’en être pas simplement l’observateur ou l’analyste (toutes tâches, au demeurant, nobles et dignes d’intérêt[1]). Le caractère présomptueux de cette approche se doit d’être nuancé, le champ de l’action comme la dimension de la contribution pouvant être bien modestes, et de surcroît s’inscrire en partage au sein d’équipes plus ou moins larges. En d’autres termes, je souhaitais participer à des projets.

 

Un cliché doit être battu en brèche : l’administration serait censément chargée de la gestion des routines, des procédures, alors que le secteur privé, confronté à une dynamique schumpeterienne, serait évolutive par nature, propice à la mise en œuvre de projets novateurs.

 

Le thème de la réforme de l’Etat repris comme antienne depuis des décennies sans qu’apparemment rien ne change conduit pourtant le grand nombre à accepter cette idée reçue. Or, à y bien regarder, l’environnement institutionnel connaît des changements radicaux qui n’ont au total rien à envier à ceux que connaissent les entreprises.

 

Il est vrai que l’évolution radicale s’inscrit naturellement dans l’imaginaire français comme la conséquence d’un mouvement rapide, violent, révolutionnaire. Il est plus difficile de la comprendre comme la résultante impressionniste, ou plutôt pointilliste, de la somme d’efforts menés sur des échelles fort variées dont le produit serait plus proche d’un tableau de Signac que de Géricault. Et c’est bien de cet apport, point ou tâche de couleur, à un tableau général qu’il s’agit.

 

Les années d’auditorat passées à la Cour m’ont permis de satisfaire à ce triple souhait. A cet égard, un second cliché, aujourd’hui bien éculé, voudrait que produire des rapports à la Cour se limite à compulser des liasses, dans le secret de son cabinet. Le travail d’étude et d’analyse d’une politique publique comme le contrôle des comptes d’un établissement correspondent à des tâches très concrètes, école de la rigueur et du refus de l’à-peu-près. Ayant participé à la mission permanente de contrôle des comptes de l’organisation des nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ainsi qu’aux travaux de la commission de l’INTOSAI consacrée à l’utilisation de l’informatique, je témoigne de la richesse des expériences internationales qu’offre la Cour. Enfin, le travail de rapporteur est marqué au sceau de la diversité puisque chaque contrôle constitue, par définition, l’occasion de découvrir des réalités différentes.

 

Certes, le contrôleur n’est pas le décideur. Cela peut parfois mener à une certaine frustration. J’observe, pour ma part, que les travaux auxquels j’ai participé ont régulièrement conduit à des conséquences concrètes : un comptable qui recouvre des créances en souffrance ; une entreprise de l’audiovisuel qui modifie certaines modalités d’approvisionnement en programmes…avec toute la modestie qu’impose le fait que le travail du rapporteur ne constitue que l’une des pierres de la procédure. Plus largement, la diversité des situations qu’un rapporteur est appelé à disséquer permettent d’appréhender l’action publique sous ses multiples dimensions. Ce n’est que plus tard que j’ai pris conscience du luxe qu’est le temps que l’on peut consacrer à sortir de la gestion quotidienne pour réfléchir à son action, et de l’évident intérêt de cette réflexion.

 

En revanche, la liberté, au cœur de la fonction du magistrat, est sans doute source d’angoisse, liée à l’utilité ultime des efforts produits pour mener à bien une enquête. La prééminence de la performance individuelle (moteur du système qui mène à l’auditorat) se heurte au principe de la décision collégiale. Ce faisceau d’éléments aboutit parfois à ne pas avoir une claire conscience de l’apport très profond que l’expérience de magistrat de la Cour des comptes apporte aux parcours qui peuvent se construire à l’extérieur du corps.

 

Un de mes premiers postes hors de la Cour a été de participer à l’équipe de projet de la direction des constructions navales (DCN) chargée d’en réformer le système de gestion préalablement à ses évolutions statutaires. Une idiosyncrasie française, aboutissant à ce qu’une organisation directement issue de l’ancien régime survive au XXème siècle, donnait à une direction d’administration centrale le soin de construire les bateaux de guerre de la Marine, et accessoirement d’en vendre à l’étranger. Inutile de dire que les modalités de la gestion publique (même, en l’occurrence, légèrement assouplies par un compte de commerce) ne sont pas adaptées à une activité industrielle, tout particulièrement lorsqu’elle s’inscrit dans un environnement concurrentiel international. Toutefois, l’exemple du GIAT avait chèrement montré que la réforme institutionnelle, de but en blanc, n’était en rien la panacée. Une démarche pragmatique visant à s’assurer qu’un ensemble de conditions préalables étaient remplies s’imposait. Or, démarche pragmatique, logique ‘étapes par étapes’ signifie trop souvent immobilisme camouflé par nombre de groupes de travail, rapports sans suite…En l’espèce, il n’en a rien été.

 

Comme souvent, tout est affaire d’hommes. La DCN avait confié le projet à l’un des ses plus dynamiques ingénieurs de l’armement, Bernard Planchais, qui avait fait la preuve dans le cadre de la réalisation d’un programme difficile de frégates, à la fois de son intelligence et de ses compétences (denrées qui ne sont pas si rares dans la fonction publique) et de son caractère accrocheur, pugnace, au plus près du terrain (qualités, en revanche, moins fréquentes). Un magistrat de la Cour, Jean-Benoît Frèche, était, à cette même époque, en charge de l’administration générale de la délégation générale pour l’armement (DGA). Cette utile entremise m’a permis de rejoindre l’équipe qui était en train d’être constituée.

 

Ce projet auquel j’ai participé deux ans est particulièrement remarquable. D’abord, car de prime abord il était quasi impossible à mener à bien. Les raisons de ce défaitisme ambiant initial sont bien connues : blocage social ; rigidités institutionnelles ; outils de gestion inadaptés…Le principal frein était avant tout psychologique : dans les cabinets ministériels  comme au sein des équipes de la DCN, modifier l’état des choses n’était pas possible pour l’excellent motif que l’on ‘avait toujours fait comme ça’.

 

Je lisais récemment qu’un maire Ukrainien a interdit à ses fonctionnaires d’utiliser toute une panoplie d’expressions allant de ‘ce n’est pas possible’ à ‘je verrai plus tard’ en passant par ‘on va y réfléchir’. De la même manière, le directeur de projet s’insurgeant contre un ‘ça n’est pas possible’ répété pour la centième fois par le même chef de bureau se vit rétorquer un majestueux…’ça n’est pas réaliste’.

 

La première étape de ce projet était de modifier en profondeur le système de gestion de manière à ce que la DCN puisse connaître les coûts de ses produits et en définir les prix, conduisant naturellement à l’émergence d’un bénéfice ou d’une perte. La plasticité de la comptabilité publique, même au sein d’un compte de commerce, ne permet qu’avec un certain doigté cette gymnastique nécessaire à une activité industrielle. Il nous incombait donc d’élaborer une charte de gestion aboutissant à un modèle sui generis de prise en compte d’impératifs commerciaux par une administration centrale. Parallèlement, l’outil de gestion devait accompagner cette réforme procédurale. A cet égard, les systèmes intégrés dont disposent les entreprises apportent des solutions particulièrement adaptées à ce type d’opérations. De surcroît, leurs concepteurs fondent leurs outils sur les meilleures pratiques des structures qui les ont adoptés, les rendant d’autant plus précieux mais également difficiles à paramétrer dans un environnement comme celui de la DCN.

 

Les réactions des services concernés au ministère de la défense comme au ministère du budget étaient, au total, assez similaires à celles de Monsieur ‘ça n’est pas possible’, mâtinées, de surcroît, de l’éternelle défiance administrative et donc du sempiternel préjugé ‘qu’est ce qu’on veut nous cacher’. En dépit de cet environnement défavorable, avec l’apport d’importantes compétences extérieures, et sans doute en dégradant certains objectifs initiaux par trop radicaux, le réaménagement en profondeur du système de gestion de la DCN a été mené à bien.

 

J’ai quitté le projet lorsque cette première étape pour laquelle j’étais plus particulièrement mobilisé s’achevait. J’ajoute que, homme de peu de foi, je craignais que les cohortes de ‘ça n’est pas possible’ et de ‘qu’est ce qu’on veut nous cacher’ empêchent les évolutions futures qui n’étaient qu’esquissées par la modernisation du système de gestion. Cette opinion se fondait notamment sur l’évolution statutaire, retenue alors, de transformer la DCN en service à compétence nationale. Evolution dont le caractère microscopique n’était pas à la hauteur des enjeux. En réalité, quelques mois plus tard, le ministre de la défense a lui même pris les choses en main, animant personnellement des réunions, contrebalançant avec force le clan des ‘ça n’est pas possible’ et aboutissant progressivement à une modernisation radicale du statut (tout en préservant la paix sociale et les intérêts des ouvriers) qui fait aujourd’hui de DCNS un acteur industriel autonome (et bénéficiaire) offrant à la Marine nationale des bateaux qui (pour prendre l’exemple des frégates FREM) sont significativement moins chers que ceux que la marine allemande acquière auprès de son fournisseur national.

 

A l’issue de ces années industrielles, moments privilégiés pour observer des activités singulières (à titre d’exemple, visiter un chantier comme celui qui construit les sous marins nucléaires lanceurs d’engins, est quelque chose de remarquable : c’est un métier offrant la précision de l’horlogerie suisse à des objets de 12 000 tonnes), j’ai cherché à profiter de la convergence d’une conjoncture familiale et professionnelle favorable pour envisager une expatriation.

 

Expérience particulièrement enrichissante : avant même de profiter des richesses de son pays d’accueil, le simple éloignement remet en perspective bien des sujets. La DREE m’a offert la chance d’être conseiller commercial à la mission économique et financière de l’ambassade de France en Inde, en poste à New-Delhi.

 

Sans même évoquer le caractère exceptionnel d’un séjour dans un pays aussi puissant, divers, à la culture profonde et riche comme l’Inde - qui ne relève pas directement de l’expérience professionnelle – l’intérêt de s’expatrier était d’autant plus grand que l’ ‘altérité était absolue’ comme le dit (sans craindre l’exagération) certain observateur.

 

Gérant un ensemble de postes répartis sur tous les continents – et donc éloignés d’une surveillance au jour le jour -, la DREE a été naturellement invitée (ou contrainte) à mettre en œuvre une gestion visant à responsabiliser ses chefs de missions. Il en ressort une administration moderne par les outils dont elle dispose et les modalités de gestion qu’elle met en œuvre (à titre d’exemple, les crédits de fonctionnement d’un poste sont globalisés, permettant une gestion sous ‘enveloppe globale’). Il en ressort que la capacité d’action est importante : le programme des activités, la mobilisation des réseaux locaux, la relation avec les administrations économiques et commerciales du pays, le soutien aux efforts des entreprises constitue un portefeuille dont le mix est laissé assez largement aux dirigeants sur place (sachant que ce mix doit être adapté de manière fine aux situations locales, un chef de mission en Inde n’est bien évidemment pas confronté aux mêmes enjeux que son homologue en Allemagne).

 

L’Inde n’était au début des années 2000 sur les ‘écrans radar’ ni des administrations ni des entreprises françaises[2]. Seule, la position indienne à l’OMC, membre ancien de l’organisation et sachant faire connaître avec force ses points de vue, constituait à échéances régulières un sujet régalien considéré comme digne d’intérêt à Paris. En conséquence, peu de ministres ou de patrons de grands groupes estimaient utiles de nous rendre visite, avec comme inconvénient une certaine frustration des diplomates sur place.

 

Il n’était pourtant guère difficile de comprendre que l’Inde était appelée à prendre progressivement une place prédominante sur toutes les scènes internationales, politique comme économique ou commerciale : le relatif désintérêt parisien n’en paraissait que plus étrange. En contrepartie, il en découlait l’avantage que les directions parisiennes (privées comme publiques) laissaient à leurs représentants très largement la bride sur le cou, ce qui ne vas pas sans avantage pour construire une stratégie locale, au plus près du terrain.

 

En outre, la légitimité de l’action en matière économique et commerciale qui relève des postes de la DREE souffre parfois d’une remise en cause. Les capitales européennes, - voire plus largement des pays OCDE – sont suffisamment proches de Paris grâce aux moyens modernes de communication pour que la valeur ajoutée de la présence sur place d’agents s’en trouve réduite. De la même manière pour ce qui concerne le soutien aux efforts commerciaux des entreprises puisque l’initiative privée (chambres de commerce, consultants…) se trouve parfois être suffisamment présente et structurée. En Inde, rien de tout cela (du moins, à l’époque) : le désintérêt manifeste vis à vis de ce grand pays donnait au service public français sur place une légitimité d’autant moins contestable qu’il n’existait que peu de contacts directs et quasiment pas de structures privées offrant des services au profit des entreprises pour tout ce qui relève du développement d’affaires. La mission économique était quasiment incontournable. Enfin, l’interventionnisme étatique est très large en Inde. L’administration est présente dans la quasi totalité des secteurs d’activité aussi bien par une réglementation souvent tatillonne que par une intervention directe. En conséquence, le dialogue de fonctionnaires à fonctionnaires possède, dans certains cas, une importance considérable.

 

Ainsi, ce panorama rendait le travail à la mission économique de Delhi particulièrement enthousiasmant. Par un contact au quotidien avec les entreprises françaises, il était possible de mener à bien des projets veillant à renforcer leur présence sur le terrain (par l’organisation de colloques, la participation à des salons), à apporter (marginalement) des financements publics français pour accompagner leurs offres commerciales, à les aider dans les dédales administratifs indiens dont le décryptage va rarement de soit. De la même manière, sur le plan régalien, rencontrer les rédacteurs de base qui, dans les bureaux, pouvaient aider à comprendre les positions prises par leur pays dans les négociations commerciales contribuait à mieux préparer les argumentaires destinés aux enceintes multilatérales. Une même journée pouvait ainsi conduire à rédiger un télégramme diplomatique sur certaines subtilités de la position indienne à l’OMC en matière de droit de la propriété intellectuelle puis accompagner un importateur de ‘Vache qui rit’ dont un conteneur se trouvait bloqué à l’aéroport de Delhi pour d’obscures raisons réglementaires.

 

Cette expérience, associant des problématiques complexes et larges à des sujets pratiques, terre-à-terre ; permettant d’accompagner, ou d’initier, différents projets ; conduisant à animer une équipe très dynamique d’agents français et indiens, s’est révélée passionnante.

 

Plus largement, deux éléments ressortent d’une telle expatriation. D’abord, le regard, en recul, que l’on peut porter sur la place de la France dans le monde à partir d’un grand pays émergent comme l’Inde est à la fois de modestie mais également de fierté pour notre modèle social et économique. En contrepoint, il permet de remettre dans une plus juste perspective le discours décliniste des esprits forts qui veulent absolument que tout aille mal (le ‘tout va mal’ complète utilement le ‘ça n’est pas possible’ et le ‘qu’est ce qu’on nous cache’). Ensuite, pour un fonctionnaire de l’Etat, le caractère parfois confus - souvent brillant - de l’administration indienne (dont la formation des cadres dirigeants repose sur un système assez équivalent à celui de l’ENA française) appelle des remarques amusées, énervées, indignées selon les cas de figure, avant de se rendre compte que, comme Caliban effrayé de voir son image déformée dans l’eau de la rivière, elle ne fait bien souvent que nous montrer avec le grossissement propre à un pays vingt fois grand comme la France, des défauts dont nous ne sommes pas nécessairement exempts comme de grandes qualités.

 

Revenu en France, la réadaptation à une réalité bien différente de celle vécue à Delhi s’est accompagnée d’un retour à la Cour. Chargé de rapports sur l’audiovisuel public (tout particulièrement celui demandé par l’assemblée nationale sur la convention collective de l’audiovisuel public), le président de la troisième chambre qui m’a accueilli, Jean-François Collinet, et le président de section, Jean Picq, ont bien voulu me confier la responsabilité d’animer le secteur. Des échéances précises m’ont amené à chercher à utiliser des techniques de conduite de projet pour faire travailler une équipe de magistrats, rapporteurs et assistants de vérification pour aboutir rapidement à la conclusion d’un travail sur France Télévisions et certaines de ses filiales. Expérience particulièrement intéressante sur le plan méthodologique dont le fruit a abouti ultimement à une insertion au rapport public.

 

Au même moment, en juillet 2004 exactement, le législateur a érigé en établissement public industriel et commercial, la Cité de l’architecture et du patrimoine. Il s’agissait de créer une institution culturelle de grande dimension destinée à la promotion de la culture architecturale. En effet, de manière paradoxale, l’architecture est la discipline artistique qui affecte le plus la vie quotidienne (chacun vit dans un environnement architecturé, se déplace dans un espace urbain qui n’est autre qu’une agrégation d’architectures variées, observe l’architecture du passé qui a été préservée, c’est à dire le patrimoine) alors qu’elle n’est pratiquement pas enseignée, a fortiori expliquée, dans le cadre d’un cursus scolaire et universitaire traditionnel.

 

Le paradoxe est d’autant plus grand que l’ignorance du public qui en résulte (comme celle des édiles locaux, issus par définition de ce même public) conduit à des choix souvent dommageables pour le cadre de vie. Choix du citoyen maître d’ouvrage (le développement pavillonnaire français le prouve quotidiennement), du maire chargé d’élaborer les documents d’urbanisme ou des présidents d’exécutifs locaux donneur d’ordre pour des édifices publics structurants.

 

L’idée de dédier une institution à l’art de construire se heurte, par ailleurs, au fait que son objet se situe par définition hors les murs. Comme si un musée de beaux arts était consacré à des œuvres réparties dans la ville. Ainsi, dans le cadre de cette vocation nouvelle, couvrant des terrains largement en friche, devant de surcroît associer les acteurs de la création contemporaine et du patrimoine (en quasi-conflit récurrent), la Cité se conçoit donc comme un instrument à vocation pédagogique, dans le sens le plus large et le plus noble du terme.

 

Bref, l’objet même de cette institution est passionnant, s’inscrivant comme un outil au cœur de la politique plus générale d’amélioration du cadre de vie. Le pari, pour aboutir à ce résultat, était de fusionner trois institutions préexistantes, deux services à compétence nationale (l’école de Chaillot et le musée des monuments français) et une association (l’institut français d’architecture). Les cultures propres à ces trois structures étaient suffisamment diverses (voire opposées) pour ajouter un niveau de complexité supplémentaire à cette aventure.

 

Sur le plan de l’organisation, en faisant de la Cité un EPIC, le législateur a sans doute eu une conception souple de l’objet de l’institution mais lui a donné les moyens d’une gestion réellement responsabilisante par ses dirigeants. En effet, le maître mot d’une gestion moderne est la responsabilisation des acteurs, veillant à les faire contribuer à une stratégie clairement définie et les obligeant à rendre compte de leur action. Dès lors,  doit se substituer au contrôle tatillon, ligne budgétaire par ligne budgétaire, auquel se sont habituées les autorités de tutelle, un véritable pilotage stratégique qui doit être associé à des outils de reporting, notamment comptables, réellement adaptés. Cet impératif, qui rappelle clairement les enjeux rencontrés à la DCN, est parfaitement cohérent avec les objectifs visés par la LOLF (même si la loi ne prend pas directement en compte la problématique de l’action de l’Etat confiée à ses opérateurs).

 

Dans ce cadre, sur le plan des outils, la comptabilité privée, est mieux adaptée que la comptabilité publique pour rendre compte d’une action menée par une structure autonome sur un plan pluriannuel (tout particulièrement du fait de la position éminente du bilan) tandis que, pour ce qui concerne un établissement de petite dimension dont les salariés ont des compétences très particulières, le code du travail apporte des solutions pour garantir aux agents un véritable déroulement de carrière, de meilleure façon que le statut général de la fonction publique puisque permettant de substituer à des automatismes généraux une gestion individualisée, laissant une plus large place à la récompense de la qualité du service rendu .

 

C’est donc dans ce contexte général particulièrement enthousiasmant que François de Mazières, président de l’établissement, m’a proposé de le rejoindre en tant que directeur général délégué pour élaborer avec lui le projet de création opérationnelle de cette Cité.

 

Par parenthèse, et de manière paradoxale, le dispositif législatif et réglementaire qui instituait la Cité prévoyait son démarrage effectif au 1er août 2004 en faisant abstraction du fait que l’effort préalable de préfiguration était proche de zéro : ni budget prévisionnel, ni accord d’entreprise, ni système de gestion, ni organigramme…aucun des éléments qui permettent d’envisager le fonctionnement d’une structure n’avait été défini. La page était donc pratiquement blanche.

 

La fonction de directeur général délégué dans un établissement comme la Cité revient à s’assurer que la maison est parfaitement en ordre de marche pour que la politique culturelle qu’elle doit mettre en œuvre, dans le cadre des orientations définies par ses instances dirigeantes (président, conseil d’administration) ou d’orientation (conseil scientifique), sous le contrôle de ses autorités de tutelle, puisse se déployer sans heurt. Cette démarche est naturellement itérative, car gardien des moyens disponibles, il convient de veiller à ce que cette politique culturelle soit en ligne avec les moyens disponibles. Pour prendre une image maritime, il s’agit d’une fonction analogue à celle de second sur un navire : il doit s’assurer du bon fonctionnement du bateau de manière à ce que le commandant puisse pleinement se consacrer à sa mission. Pour que cette image soit complète, il s’agissait en l’occurrence d’occuper cette fonction dans un navire en construction, en ‘armement’, période d’autant plus cruciale que ces prémices préjugent des formats futurs qui vont s’esquisser puis se consolider en matière de personnel, de budget, de systèmes de gestion, d’information. C’est également un moment où, par définition, le navire est à quai et que la plupart de ses performances sont fondées exclusivement sur des prévisions toutes théoriques (fort succinctes dans le cas d’espèce) qui ne seront mises à l’épreuve de la réalité que plus tard.

 

La Cité de l’architecture et du patrimoine se trouvait, au 1er octobre 2004, date officielle de ma prise de fonction, dans une position qui ne permettait pas d’imaginer avec précision ce qu’elle serait en ‘vitesse de croisière’. Censée se voir remettre en dotation l’aile ‘Paris’ du palais de Chaillot, ce vaste bâtiment de 23 000m² se trouvait en réalité l’objet d’un projet de réhabilitation dont la maîtrise d’ouvrage relevait directement du ministère de la culture et de la communication. Un mandat confié à un établissement constructeur du ministère, l’EMOC, conduisait à donner à ce dernier la responsabilité de la gestion du chantier. Pendant ce temps, la Cité se trouvait située à titre provisoire palais de la porte dorée, endroit certes prestigieux mais malcommode pour loger une équipe de cent personnes et encore plus pour suivre les évolutions d’un chantier situé à l’autre bout de la capitale. La réalité du calendrier et les vicissitudes du projet[3] avaient abouti à cette organisation scindant l’établissement constructeur de l’exploitant. Ce saupoudrage des responsabilités est source de bien des difficultés lorsque le futur usager d’un équipement estime que le programme retenu n’est pas totalement en ligne avec les missions qui lui sont confiées. Cela relève bien sûr de la durée de projets qui agglomère des objectifs différents, voire contradictoires. En tout état de cause, la conséquence en est dommageable : l’efficacité de l’action du constructeur (bâtir moins cher) n’est pas toujours en cohérence avec celle de l’utilisateur (exploiter moins cher). Seul un pouvoir de synthèse, confié à un responsable unique, permettrait une approche globale soucieuse du bon emploi des deniers publics.

 

Les urgences de cette fin d’année 2004 étaient de donner à la Cité une existence budgétaire et juridique. Qu’une loi et son décret d’application l’érige en EPIC ne lui donnait pas pour autant d’existence juridique au titre des dispositions nombreuses et variées applicables, au titre du code du commerce, du code général des impôts, du code du travail… A cet égard, il s’agissait de franchir le parcours du combattant de tout créateur d’entreprise : inscription au greffe du tribunal de commerce ; information des administrations fiscales et sociales…Mais ces tâches liées aux aspects ‘privés’ du statut de la Cité ne se substituent pas aux affres de l’organisateur d’une nouvelle institution publique : elles s’y additionnent. Il s’agissait ainsi, sur le plan externe, des relations à bâtir avec les autorités de tutelles comme, sur le plan interne, de la constitution des équipes de contrôle de gestion, de comptabilité, de gestion des ressources humaines, de logistique du bâtiment etc… La Cité de l’architecture et du patrimoine, en fusionnant trois structures préexistantes, permettaient d’associer des spécialistes du patrimoine et de l’architecture contemporaine mais faisait également émerger des redondances, notamment pour ce qui concernait les fonctions supports.

 

La logique de fusion, même dans un cadre de petite dimension, aboutit à ce qui est à la fois une chance et une difficulté, c’est à dire l’impératif de réorganisation pour éviter les redondances et tirer profit des synergies. Un plan social n’étant guère possible, ni souhaitable sur le plan social (et plus simplement humain), ni utile, puisque les compétences de la plupart des salariés de ces institutions étaient très remarquables, il convenait de convaincre les agents fonctionnaires mis à disposition qui n’avaient manifestement pas leur place dans cette aventure de rejoindre leurs corps d’origine.

 

Il s’agissait ensuite de capitaliser sur les compétences existantes, souvent mises sous le boisseau pour de multiples raisons, mais qui se résument à l’indigence de la politique de gestion des ressources humaines dans un trop grand nombre de structures publiques. En pratique, et à titre d’exemple, le cercle vicieux des automatismes en matière de rémunération conduit à vider de sa substance les entretiens d’évaluation puisqu’il est pratiquement impossible de récompenser les collaborateurs les plus méritants comme, à l’opposé, de sanctionner l’incompétence. Dès lors, les responsables hiérarchiques dévoient l’exercice d’évaluation de leurs collaborateurs, rendant légitime l’argument syndical voulant que les automatismes permettent d’éviter le clientélisme et l’arbitraire des directions qui ne sont pas en capacité d’objectiver leurs décisions puisqu’il n’y a pas de dispositifs modernes d’évaluation de la qualité du service rendu. Cette problématique, s’insérant dans le cadre plus large de la création d’un cadre conventionnel adapté, a constitué l’un des sujets les plus cruciaux que la Cité ait eu à traiter. Il était assez remarquable d’observer que, se fondant sur l’un des termes de ce cercle vicieux, les organisations syndicales entendaient le plus possible ramener par la voie d’un accord d’entreprise la gestion des ressources humaines de la Cité vers les modalités de gestion de la fonction publique. Il s’agissait pour elles de privilégier des grilles encadrant strictement les promotions et les avancements dans le cadre de progressions automatiques. En d’autres termes, une sorte de force de gravité entendait attirer dans l’orbite strictement administrative la gestion du personnel d’une structure de 120 personnes. La problématique observée et disséquée dans le cadre du contrôle auquel j’avais participé, à la Cour, sur la convention collective de l’audiovisuel public se retrouvait répliquée, à plus petite échelle[4].

 

En contrepartie, les marges de manœuvres permises par le statut d’EPIC (sans agent comptable) sont précieuses. Ce statut est celui qui s’apparente le plus à celui d’ ‘agency’ suédoise ou anglaise, permettant de donner à une équipe dirigeante des objectifs clairs et une enveloppe globale de moyens, charge à elle d’atteindre lesdits objectifs dans le cadre de ces moyens.

 

Ce fonctionnement fortement ‘lolfique’ n’est malheureusement pas celui que souhaitait voir mettre en place les autorités de tutelles. Certes, elles en comprenaient l’intérêt, mais néanmoins, elles souhaitaient une logique de ‘ceinture et bretelles’, c'est-à-dire de maintenir la discipline traditionnelle des budgets reprenant des nomenclatures budgétaires au niveau le plus fin (sans que soient formalisés d’objectifs stratégiques à atteindre puisque, en tout état de cause, mon président n’avait pas reçu de lettre de mission lui en assignant). Je me souviens notamment, d’un appel passé nuitamment par le chef du bureau de la direction du budget chargé du suivi de l’établissement pour m’interroger sur le fait que le compte 62 23 ‘fournitures’ qui était de 13 200€ lui semblait trop élevé. Peut être n’avait il pas tort, mais une chose était sure, c’est qu’il n’en savait strictement rien. Bref, la tutelle stratégique, devant veiller à ce que les établissements inscrivent leur action dans la perspective plus large de la politique ministérielle, peut encore s’améliorer. Le nouvel état d’esprit qu’apporte la mise en œuvre de la LOLF et sa déclinaison en contrats de performance pour les opérateurs tend d’ailleurs à y contribuer.

 

Le principe du budget évaluatif d’un EPIC est considéré avec la plus grande méfiance. Il permet pourtant au gestionnaire de privilégier la réalité des chiffres (et non pas de créer des marges de sécurité pour éviter l’insuffisance de crédits), avec, comme contrepartie naturelle à tout exercice prévisionnel, que par rapport à la réalité, la prévision peut se situer en deçà comme au delà. Or, la conjonction d’une possible dépense au-delà de l’autorisation budgétaire et de l’absence d’un agent comptable pour veiller au grain conduit à la perplexité la plus totale des autorités de tutelle budgétaires lorsque l’on cherche à démontrer que l’exercice de prévision, concernant un poste particulier, est plus exact et satisfaisant en se situant 5% en deçà des prévisions que 20% au-delà (la première situation étant mécaniquement interdite aux EPA), dès lors que l’équilibre financier global reste solide.

 

Ensuite, dans le cadre d’opérations pluriannuelles, l’outil comptable privé permet de prendre en compte le fait que ces projets peuvent être consommateurs de trésorerie durant un ou deux exercices avant d’en engendrer. En effet, le bilan permet de mettre en avant la richesse qui est produite tout au long de ces exercices (en parfaite articulation avec le compte rendu annuel que constitue le compte de résultat). La gestion des établissements publics, fondée essentiellement sur la consommation budgétaire de l’année, sans que le bilan soit pris en compte, associée à un tableau de financement sommaire d’où ressort l’alpha et l’oméga de l’équilibre financier, le fonds de roulement, paraît alors bien archaïque. En effet, nonobstant le fait que cette notion de fonds de roulement ne soit pas parfaitement l’acception financière normale de ce terme, il est oublié son vis à vis naturel : le besoin en fonds de roulement. Or, sans vouloir entrer trop avant dans les arcanes financières, un organisme dont les subventions sont versées régulièrement en début de trimestre et les recettes des usagers (pour ce qui concerne la billetterie) payées immédiatement, alors que les fournisseurs sont payés à 45 jours, bénéficie d’un besoin en fonds de roulement structurellement négatif, c’est à dire contribuant au financement de l’établissement.

 

En conséquence, les normes prudentielles retenues par les autorités de tutelle se révèlent bien loin de la réalité. Pour ce qui concerne la Cité de l’architecture et du patrimoine, toujours à tirer le diable par la queue du fait de son statut d’établissement en création dont la position au sein du budget du ministère n’était pas assurée, il était paradoxal d’avoir en caisse plusieurs millions d’euros, mobilisables sans risque majeur du fait de la structure bilantielle qui vient d’être présentée, mais sans qu’il soit loisible de l’utiliser (ni même de les faire fructifier, les règles en la matière limitant les outils de gestion de trésorerie de manière malthusienne). L’image fidèle de cette solidité financière était, de plus, garantie par la signature des commissaires aux comptes que l’on avait voulu issu de l’un des plus grands cabinets de la place pour en renforcer la légitimité. Je me souviens entendre un agent de notre ministère de tutelle m’affirmant que cette information n’avait strictement aucun intérêt.

 

En d’autres termes, de la même manière que les organisations syndicales entendaient attirer dans l’orbite du statut général de la fonction publique la gestion des ressources humaines de la Cité, les autorités budgétaires du ministère de la culture et du ministère du budget souhaitaient ardemment remettre l’EPIC dans l’orbite d’une gestion budgétaire administrative de stricte obédience. La force de la gravité possédant un caractère proportionnel à la masse des corps, il n’est manifestement pas facile à la Cité de l’architecture et du patrimoine de déployer toutes les possibilités de gestion dynamique que lui offre son statut particulier à proximité de la gestion administrative de l’Etat.

 

Sur ce plan de la relation avec les autorités de tutelle, le tryptique ‘ça n’est pas possible’, ‘qu’est ce qu’on nous cache’ et ‘tout va mal’ constitue un réel frein à la logique de responsabilisation qui devrait prévaloir. Une toute autre typologie, également en trois temps, pourrait utilement s’y substituer : (1) responsabilisation des équipes dirigeantes ; (2) actions s’inscrivant dans un cadre stratégique clairement exprimé ; (3) compte rendu par le biais d’outils précis et fiables.

 

Sur le plan de l’organisation interne, un autre sujet clef était celui de l’organisation des fonctions supports de l’établissement. C’est à dire tous les métiers qui ne sont pas au cœur de l’action de l’établissement : sûreté, sécurité, accueil, propreté, entretien et maintenance. Le choix fait a été celui de confier à un prestataire unique l’ensemble de ces tâches dans le cadre d’un contrat triennal multitechniques et multiservices (ce que l’on appelle du facility management). Pour un établissement de petite dimension, il est difficile sur le plan de l’encadrement comme de la gestion des ressources humaines, de mettre en place des équipes dont l’activité n’est qu’accessoirement liée à son action (nonobstant que la conjoncture n’est pas favorable à la création d’emplois publics). Il est également dans l’intérêt des salariés d’entrer chez des employeurs ayant une masse critique suffisante pour leur offrir de réels déroulements de carrière. Cet ensemble de facteurs a conduit la Cité à privilégier cette solution de sous-traitance globale, juste après une expérience similaire conduite au musée du quai Branly. La différence notable étant toutefois que la Cité a pu conduire sa négociation dans le cadre du dialogue compétitif qui a permis d’aboutir à une solution très précisément sur mesure, adaptée à une dimension budgétaire plus limitée que celle de son prestigieux voisin de la rive gauche de la Seine.

 

Ces sujets majeurs étaient suivis parallèlement à la gestion quotidienne de l’établissement. Sa dimension réduite imposait d’ailleurs la réalisation de tâches très concrètes et très terre-à-terre. L’animation d’équipe se situant au cœur de cette activité au jour le jour.

 

C’est dans ce cadre que j’ai donc pu utilement seconder François de Mazières pour mener à bien un projet qui devait être inauguré au début de l’année 2007 mais qui ne l’a été que partiellement en mars et complètement en septembre de cette même année. C’est donc un peu en avance de phase que j’ai quitté cet établissement, puisque j’espérais le suivre jusqu’à son ouverture, mais une fonction particulièrement intéressante se créait en ce début d’année.

 

En effet, l’expérience de gestion de projets, appliquée en l’occurrence dans le secteur culturel, m’a permis d’être candidat au poste, nouvellement créé au sein de la direction du musée du Louvre, d’administrateur général adjoint en charge des grands projets.

 

Le musée du Louvre, est piloté depuis plus de six ans par un binôme exécutif – son président-directeur, Henri Loyrette et son administrateur général, Didier Selles - qui a radicalement transformé la gestion de l’établissement, engendrant une dynamique exceptionnelle.

 

Elle se fonde sur des modalités de gestion avancées, ‘prototypiques’ à bien des égards. Le cœur du modèle repose sur une contractualisation triennale qui permet de déterminer des engagements autour d’indicateurs objectifs (fréquentation, amplitude de l’ouverture, taux d’ouverture de salle, ressources propres…) en contrepartie de subventions dont le montant est connu de manière pluriannuelle. Il s’agit bien de la mise en œuvre d’une logique de responsabilisation (en l’occurrence dans le cadre d’un EPA) a l’instar de ce que vise – avec une dimension certes bien moindre, mais un statut normalement plus propice – un établissement comme la Cité de l’architecture et du patrimoine.

 

Ce cadre favorable permet à l’établissement de déployer une politique scientifique et culturelle particulièrement ambitieuse qui place le Louvre au centre du réseau des plus grands établissements muséaux du monde et lui permet d’accueillir le public le plus large.

 

Les résultats sont probants : une activité dont la progression et le succès se situent bien au-delà de toutes les prévisions ; une présence culturelle et scientifique, sur la scène nationale et internationale ; une politique de partenariat et de mécénat particulièrement fructueuse. Le Louvre est aujourd’hui très largement en tête des grands musées mondiaux (avec 8,3 millions de visiteurs en 2006, alors que le British Museum, en deuxième position, en accueille 4,6).

 

Ce volontarisme conduit l’établissement à suivre parallèlement un portefeuille de projets de dimensions diverses, selon des modalités de gestion également multiples. Il s’agit, pour les plus connus de la participation du Louvre au projet de Louvre-Abou Dabi, de la création du Louvre-Lens, de la réalisation de nouvelles salles pour accueillir les collections des arts de l’Islam. Par delà ces opérations de grandes dimensions (supérieures ou comparables à celle du projet de Cité de l’architecture et du patrimoine), le Louvre réalise des projets internes comme la rénovation de son système de sécurité ou l’aménagement de salles pour la collection du mobilier du XVIIIème siècle qui sont moins connus mais également très significatifs et complexes. Plus largement, la gestion en mode projet de nombreuses actions de l’établissement est de nature à apporter une plus grande efficacité (fondée, encore une fois, sur le principe de responsabilisation des acteurs).

 

C’est donc dans ce cadre que j’ai récemment rejoint le Louvre, cette nouvelle étape étant clairement marquée au sceau du concret, de l’international et de la diversité.

 

 

 



[1] On se souvient de Raymond Aron, dans ses mémoires, disant qu’ils répondaient à ceux qui l’interrogeaient sur sa participation directe à la vie de la Cité qu’il ne voulait pas devenir un ‘fruit sec’.

[2] Avec, bien évidemment, des exceptions, tout particulièrement dans le domaine de l’aéronautique et de la défense.

[3] Le projet initial envisagé en 1994 concernait simplement un centre du patrimoine. Profitant du retour de l’architecture dans le giron du ministère de la culture, le projet s’est élargi à la création contemporaine en la matière avant de se stabiliser dans le cadre des réflexions menées par François de Mazières.

[4] Exemple concret de l’expérience pratique qui ressort des travaux menés au sein du corps.

Partager cet article

Repost0

commentaires